Diritto costituzionale con particolare riferimento al titolo v della costituzione

La riforma del Titolo V della Costituzione

(Analisi delle principali novit�)

Dott. Francesco Nesta

La riforma del Titolo V della Costituzione � entrata in vigore l�8 novembre 2001 dopo un lungo iter normativo: il Senato, con deliberazione adottata l�8 Marzo 2001, ha approvato la Legge Costituzionale n. 3/2001 (riforma Titolo V della Costituzione [artt. 114�132 Cost.] disciplina delle autonomie locali) con una maggioranza inferiore a quella richiesta (maggioranza qualificata dei due terzi dei membri delle Camere) e per questo tale legge � stata sottoposta a referendum confermativo il 7 ottobre 2001, il quale si � concluso con esito favorevole all�approvazione della legge (il 64% dei votanti si � espresso per il s�) che � poi entrata in vigore il mese successivo. Si pu� affermare che la legge ha operato una �costituzionalizzazione� di quel �decentramento amministrativo a Costituzione invariata� introdotto in virt� della produzione legislativa del Ministro della Funzione pubblica On. Bassanini. Grazie alle leggi del 1997 nn. 59 e 127 � stato finalmente introdotto nel nostro ordinamento il principio di sussidiariet� (principio di derivazione comunitaria che ha trovato affermazione grazie al Trattato di Maastricht il quale ha dato vita alla Unione Europea realizzando la fusione e il superamento delle Comunit� Europee).

Analizzando nel dettaglio, vediamo come l�art. 1 della legge in esame modifica l�art. 114 Cost.: la prima novit� � quella di riconoscere la distinzione tra Repubblica e Stato, ponendo quest�ultimo sullo stesso piano, dal punto di vista istituzionale, di Regioni, Province, Citt� metropolitane e Comuni (nel testo previgente si limitava a prevedere la ripartizione dello Stato � Repubblica in Regioni, Province e Comuni). La riformulazione del 1� comma, inverte il precedente ordine degli enti territoriali indicati ed evidenzia il rilevante ruolo riconosciuto al Comune inteso quale ente di base, il pi� vicino ai cittadini, chiamato in via primaria a soddisfare i loro interessi, nel rispetto del principio di sussidiariet�. Rilevante � la espressa previsione costituzionale delle Citt� metropolitane, introdotte dalla L. 142/90 e ora riconfermate e regolamentate dal Testo Unico degli Enti Locali (artt. 23 ss. del D.lgs. n. 267 del 2001) enti che fino ad oggi non hanno trovato concreta realizzazione in quanto il legislatore si � limitato ad individuare la porzione di territorio sul quale detti enti andranno ad insistere, ovvero le aree metropolitane. Maggior significato sostanziale ha il 2� comma in quanto sancisce l�autonomia statutaria di tutti gli entisopra indicati; tale autonomia, infatti, se per le Regioni era gi� costituzionalizzata dall�art. 123 Cost., per Comuni, Province ed altri enti locali, era stabilita soltanto a livello di legislazione ordinaria (art. 6 T.U. Enti Locali). Di pari rilievo � il riconoscimento che gli statuti, i poteri e le funzioni delle autonomie locali sono assoggettati ai princ�pi fissati dalla Costituzione: tale affermazione sembra voler elevare gli statuti locali al rango di fonti primarie, non pi� soggetti ai princ�pi stabiliti dalle leggi dello Stato, ma solo a quelli costituzionali. Tuttavia, se tale natura risulta indiscussa riferendoci agli statuti regionali, approvati con legge regionale ex art. 123 Cost., pi� ardua appare la qualificazione in questi termini degli statuti degli altri enti locali che, a norma del citato art. 6 TUEL, sono adottati con deliberazione consiliare e soggiacciono ai princ�pi dello stesso Testo Unico, in quanto qualificati dalla prevalente dottrina quali fonti sub-primarie. A conferma di ci� sta anche la disposizione del nuovo art. 117 (come modificato dalla legge costituzionale n. 3/2001), che attribuisce alla potest� legislativa esclusiva dello Stato la materia della legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citt� Metropolitane (comma 2�, lettera p); gli statuti locali saranno quindi chiamati a muoversi nella cornice dettata dalla legge statale. Il 3� comma dell�art. 114, infine, istituzionalizza lo status di Roma capitale d�Italia, prevedendo che il suo ordinamento sia disciplinato con legge statale; in tal modo si riconosce la peculiare posizione ed importanza della citt� Capitolina per la Repubblica italiana.

La nuova formulazione dell�art. 114 ha determinato la abrogazione degli artt. 115 e 128 Cost. le cui disposizioni sono state trasposte in quelle sopra richiamate.

L�art. 2 legge costituzionale n. 3/2001, introduce il terzo comma dell�art. 116 Cost., prevedendo la possibilit� di concedere alle Regioni a statuto ordinario, attraverso la legge dello Stato, quelle forme e condizioni particolari di autonomia, proprie delle Regioni a statuto speciale in virt� delle previsioni del 1� comma dello stesso articolo. Tale disposizione si riferisce alle materie espressamente individuate ai commi 2 e 3 dell�art. 117 (ovvero quelle di competenza esclusiva dello Stato e di competenza concorrente Stato-Regioni) e probabilmente sostanzia un�attribuzione di potest� legislativa esclusiva alle Regioni a statuto ordinario che si va ad aggiungere a quelle individuate dal 4� comma dell�art. 117 (parliamo infatti di regionalismo differenziato).

Intervento significativo della riforma � rappresentato dalla nuova formulazione dell�art. 117 Cost., il quale disciplina la distinzione tra potest� legislativa dello Stato e potest� legislativa delle Regioni (ordinarie). La nuova formulazione ribalta completamente l�impostazione precedente dove erano indicate tassativamente le materie nelle quali le Regioni potevano legiferare (in concorrenza con lo Stato) mentre in tutte le altre vi era potest� legislativa esclusiva dello Stato; ora invece sono elencate tassativamente le materie attribuite alla legislazione esclusiva dello Stato (comma 2�) e alla legislazione concorrente Stato � Regioni (comma 3�), mentre si afferma che spetta alle Regioni la potest� legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata in base ai commi precedenti (comma 4�). Abbiamo cos� una competenza legislativa regionale residuale che rispecchia la residualit� delle funzioni amministrative regionali disciplinata� dall�art. 1 della L. n. 59 del 1997 (Bassanini 1) e riconfermata dal D.lgs. 112/98 che ha dato attuazione alla legge stessa. Il principio di residualit� ci porta a sostenere che, laddove non sia espressamente indicato altrimenti, una materia deve ritenersi oggetto di potest� legislativa da parte delle regioni; per quanto riguarda la potest� regolamentare il 6� comma dispone che lo Stato la mantiene soltanto nelle materie in cui ha potest� legislativa esclusiva, mentre spetta alle Regioni la possibilit� di intervenire con regolamento nelle materie concorrenti ed in quelle esclusivamente riconosciute di competenza regionale. Nella potest� legislativa concorrente troviamo sempre la norma dello Stato che detta i principi generali e la norma regionale che d� attuazione agli stessi.

Sono attribuite esclusivamente allo Stato tutte quelle funzioni che non possono trovare disciplina se non a livello statale, in quanto attinenti a rapporti internazionali (politica estera, diritto d�asilo e diritti di cittadini extracomunitari, dogane), riguardanti diritti fondamentali delle persone (ordinamento civile e penale, norme processuali, cittadinanza, difesa e ordine pubblico, previdenza sociale, tutela dell�ambiente), inerenti l�organizzazione dello Stato (legislazione elettorale, ordinamento degli enti pubblici nazionali), o infine, perch� necessitano di una regolamentazione a livello unitario su tutto il territorio della Repubblica (moneta, sistema valutario e tributario, perequazione delle risorse finanziarie).

Rilevante � il riconoscimento alle Regioni della possibilit� di entrare a diretto contatto con altri Stati o enti di altri Stati: il 9� comma del nuovo art. 117, prevede che nell�ambito delle loro competenze, le Regioni possono concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato nel rispetto della procedura fissata con legge dello Stato. Questa possibilit� di porsi direttamente in rapporto con altri enti stranieri rappresenta un rilevante passo verso una piena autonomia delle Regioni (anche se la politica internazionale italiana dovr� pur sempre mantenere una certa unit� di indirizzi in quanto sarebbe inconcepibile ricorrere a 20 diversi approcci internazionali).

Parimenti innovato rispetto alla vecchia formulazione risulta l�art. 118, in tema di funzioni amministrative. Mentre il testo precedente le attribuiva alle Regioni o allo Stato secondo il cd. principio del parallelismo, in base al quale tali funzioni erano riconosciute nelle stesse materie in cui gli stessi avevano l�esercizio della potest� legislativa, la nuova disposizione le conferisce di norma ai Comuni, salva l�attribuzione a Province, Regioni o Stato, qualora necessitino di un esercizio unitario ovvero riguardino interessi che trascendano la realt� comunale. In sostanza la norma in esame non fa altro che recepire a livello costituzionale il principio di sussidiariet�, sopra richiamato, espressamente richiamato insieme a quelli di differenziazione ed adeguatezza. Quest�ultimo riguarda la verifica dell�idoneit� organizzativa dell�amministrazione rispetto al corretto esercizio delle funzioni ad essa attribuite; la differenziazione, invece, ci porta a considerare le diverse caratteristiche (strutturali, territoriali e anche demografiche) degli enti cui si vogliano conferire poteri amministrativi al fine di rendere effettivo ed efficace il decentramento, in modo che le funzioni siano trasferite ad organi in grado di svolgerle correttamente, senza legittimare poi interventi sostitutivi di enti superiori. Il 4� comma del nuovo art. 118 applica il principio di sussidiariet� anche ai rapporti tra enti locali e cittadini: sono infatti favorite le iniziative per lo svolgimento di attivit� di interesse generale (� quello che la dottrina chiama principio di sussidiariet� orizzontale).

Venendo all�art. 119 Cost. sull�autonomia finanziaria notiamo come il decentramento giuridico � strettamente legato a quest�ultima, in quanto risulterebbe svuotato di ogni rilievo se non fosse accompagnato dalla concessione di adeguati mezzi economici per la sua attuazione. Prima novit� rispetto al testo precedente � l�affermazione dell�autonomia finanziaria non soltanto per le Regioni, ma anche per i Comuni, le Province e le Citt� Metropolitane. Tale autonomia � stata resa pi� incisiva stabilendo prima di tutto che si tratta di autonomia di entrata e di spesa (1� comma) e riconoscendo la possibilit� per gli enti locali di stabilire propri tributi ed entrate (2� comma). E� bene ricordare che in precedenza avevamo un sistema in cui detti enti erano destinatari dei finanziamenti da parte dello Stato: avevamo infatti per le autonomie locali un�autonomia finanziaria indiretta. Al fine di evitare che tra le Regioni si creino disparit� determinate dalla differente ricchezza economica delle stesse, il 3� comma prevede l�istituzione con legge dello Stato di un fondo perequativo a favore delle zone pi� svantaggiate. Ci� in rispondenza con quanto stabilito dalla lettera e) del 2� comma dell�art. 117, dove � disposta la competenza esclusiva dello Stato sulla materia della perequazione delle risorse finanziarie. Il 5� comma dell�art. 119 prevede la possibilit� per lo Stato di destinare risorse aggiuntive ed effettuare interventi speciali a favore di determinati enti locali. L�articolo si chiude con una regola volta a prevenire gli sprechi e a contenere la spesa delle autonomie locali: gli enti locali non possono indebitarsi se non per finanziare investimenti. In ogni caso � esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti contratti dagli stessi enti locali (comma 6�): la finalit� della norma � quella di evitare che il nuovo sistema finanziario comporti comunque oneri aggiuntivi per il bilancio statale, senza che peraltro il Governo centrale abbia su tali spese poteri di controllo. Si � provveduto cos� a responsabilizzare gli amministratori locali, i quali dovranno gestire efficientemente le risorse a loro disposizione, senza poter contare su aiuti provenienti da entit� superiori.

L�art. 120 Cost. al primo comma ribadisce quanto gi� stabilito nei tre commi del testo precedente, ovvero il divieto per le Regioni di introdurre dazi nei confronti delle altre Regioni o comunque adottare misure che in qualsiasi modo ostacolino la libera circolazione delle persone o delle cose o, ancora, limitare l�esercizio del diritto di lavoro. Il 2� comma affida al Governo un potere di intervento sostitutivo nei confronti delle Regioni e degli altri enti locali, qualora essi si rendano inadempienti di fronte alle norme internazionali o comunitarie, oppure in caso di pericolo grave per l�incolumit� e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell�unit� giuridica o dell�unit� economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Al forte decentramento si affianca cos� la funzione dello Stato volta al mantenimento dell�unitariet� ed uniformit� dell�ordinamento (individuiamo qui un potere di intervento dello Stato che si pone quale competenza trasversale rivolta al recupero di materie non pi� esclusivamente statali). Le norme internazionali e comunitarie devono trovare una uniforme applicazione su tutto il territorio nazionale, mentre si deve evitare che le diverse condizioni economiche presenti nelle varie zone del territorio italiano si traducano in una disparit� di trattamento dei cittadini. Tuttavia, al fine di prevenire ogni abuso degli indicati poteri sostitutivi, l�ultima parte del comma in esame stabilisce che detti interventi siano disciplinati dalla legge ed esercitati nel rispetto dei princ�pi di sussidiariet� e di leale collaborazione (torna a farsi presente quell�interesse nazionale che caratterizzava il precedente ordinamento delle autonomie locali e che � stato cancellato �formalmente� dalla legge costituzionale n. 3/2001).

In rispondenza alla maggiore autonomia degli enti territoriali rilevante � la quasi totale scomparsa dei controlli statali sugli enti stessi. L�art. 9 della legge costituzionale n. 3/2001 ha infatti abrogato l�art. 124 Cost. dove era previsto il Commissario di Governo ovvero l�organo decentrato dello Stato che aveva il compito di coordinare le funzioni amministrative centrali con quelle della Regione. Un simile compito non � pi� in linea con il nuovo sistema di ripartizione delle competenze e con la scelta di operare il coordinamento secondo il principio di leale collaborazione cui � improntata l�intera attivit� della Conferenza permanente Stato � Regioni. Considerando il Commissario di Governo quale figura non pi� necessaria, si � provveduto a trasferire le funzioni residuali al Prefetto posto a capo del nuovo Ufficio Territoriale di Governo (U.T.G. introdotto dal D.Lgs. n. 300/1999). L�articolo in esame ha disposto anche l�abrogazione del primo comma dell�art. 125 Cost., norma base per la legittimazione dei controlli statali sugli atti amministrativi regionali: prevedeva infatti i controlli di legittimit� e autorizzava (ma in via facoltativa) quelli di merito. E� importante sottolineare che il sistema dei controlli era gi� stato profondamente modificato dalla legge n. 127/1997 (Bassanini-bis): questa aveva di fatto provveduto ad eliminare i controlli di merito e a ridurre quelli di legittimit� solo a pochi atti specificamente e tassativamente indicati. Ma l�abrogazione pi� importante � quella dell�art. 130 Cost. che si occupava dei controlli operati dalla Ragione: la norma prevedeva infatti la presenza del CO.RE.CO., organo regionale di controllo cui dovevano essere inviati tutti atti degli enti locali minori. Acceso dibattito � quello che si � aperto in merito alla permanenza di detto organo e al suo ruolo nel nuovo assetto ordinamentale dopo l�abrogazione dell�art. 130: molti sostengono che non � pi� necessario prevedere la sua presenza, altri ne affermano una diminuzione di poteri riconoscendo una residua competenza consultiva dell�organo stesso, altri, infine, ritengono che il venir meno delle previsione costituzionale non necessariamente debba determinare la scomparsa dell�organo di controllo. Sta di fatto che in molte Regioni non � pi� presente tale organo, nemmeno con poteri consultivi, mentre alcuni atti che in precedenza venivano sottoposti al suo controllo (parliamo di atti concernenti i bilanci degli enti locali) sono oggi inviati al Prefetto in quanto questo rappresenta l�unico mezzo per determinare un possibile intervento sostitutivo da parte dello Stato in caso di dissesto.

L�art. 127 Cost. (art. 8 della legge costituzionale n. 3/2001) regolava il controllo del Governo sulle leggi regionali: detto controllo era esercitato in via preventiva tramite un visto che il Commissario di Governo doveva apporre su ogni legge approvata dal Consiglio regionale; il visto poteva essere rifiutato nel caso in cui il Governo ritenesse che la legge controllata eccedesse la competenza della Regione o si ponesse in contrasto con gli interessi nazionali o con quelli di altre regioni. In quest�ultimo caso il Consiglio regionale poteva comunque approvare la legge con maggioranza assoluta dei suoi componenti; al Governo restava la possibilit� di ad�re la Corte Costituzionale (per motivi di legittimit�, conflitto di competenza), o le Camere (per motivi di merito, contrasto con gli interessi nazionali), entro 15 giorni dalla comunicazione della delibera del Consiglio. Tale disposizione � stata totalmente riscritta dalla legge di riforma, in coerenza con la maggiore autonomia riconosciuta alle Regioni: il Governo pu� intervenire solo nel caso che la legge ecceda la competenza regionale, e non pi� quindi per i motivi di merito individuati nel contrasto con gli interessi nazionali o di altre regioni; il controllo non � pi� preventivo, ma successivo (sessanta giorni dalla pubblicazione della legge), di modo che la legge deliberata dal Consiglio sar� immediatamente efficace ed esecutiva, salvo una sua abrogazione da parte della Corte Costituzionale. Non si dovrebbe pi� parlare di controllo in senso tecnico, poich� il Governo si limita a sollevare un conflitto di competenza dinanzi alla Corte Costituzionale attivando il giudizio di legittimit� costituzionale in via diretta. Nella stessa linea si pone il secondo comma dell�art. 127 Cost. che prevede per la Regione il potere di impugnare direttamente innanzi alla Corte Costituzionale le leggi statali che invadano la loro sfera di attribuzioni.

����������� Infine l�art. 132 e l�art. 133 disciplinano le modalit� di creazione di nuove Regioni, Province e Comuni: la distinzione sta nella natura della legge che dispone la istituzione del nuovo ente ovvero legge costituzionale per la Regione, legge ordinaria per la Provincia e legge regionale per il Comune.

Qual è il titolo V della Costituzione?

Cosa prevede la riforma del Titolo V della Costituzione?

Che cosa dice l'articolo 5 della Costituzione?

Chi ha approvato il titolo V della Costituzione?